Poslanecká sněmovna v únoru schválila návrh novely daňového řádu, ten nyní putuje do Senátu. Jedním z cílů zákona bylo řešit problematiku vracení tzv. nadměrných odpočtů DPH. Ty vznikají tehdy, pokud je částka DPH na podnikatelem poskytnutých plněních (např. DPH na prodaném zboží) menší, než částka DPH na plněních, která pořídil (např. na zakoupeném materiálu). Na vrácení rozdílu má podnikatel nárok. Typicky se tato situace vyskytuje u podnikatelů zaměřených na export do EU nebo u podnikatelů ve stavebnictví. Jednou za čas se s ní ale setkají i jiní podnikatelé, obvykle při jednorázových investicích, například do služebního vozu.
Sporné části odpočtu stát zadržoval spolu s nespornými
Dosud měl podnikatel nárok na vrácení nadměrného odpočtu do třiceti dní ode dne lhůty pro podání daňového přiznání. Během těchto třiceti dní finanční úřad prověřil oprávněnost požadovaného odpočtu, např. místním šetřením nebo jinými neformálními postupy. Pokud nenarazil na žádné nesrovnalosti, požadovaný odpočet podnikateli vyplatil ke konci třicetidenní lhůty. Když měl finanční úřad o výši nárokovaného odpočtu pochybnosti, zahájil tzv. postup pro odstranění pochybností, případně následně daňovou kontrolu. Po dobu těchto řízení pak zadržoval celou částku odpočtu, a to i včetně jejích nesporných částí.
Ústavní soud měl zadržování nesporných částí odpočtů za protiústavní
Ústavní soud v roce 2019 v reakci na stížnost jednoho z dotčených podnikatelů rozhodl, že takový postup je protiústavní. Finanční úřady měly dle jeho názoru nespornou část odpočtu vyplatit v třicetidenní lhůtě a v průběhu řízení (která může trvat i několik let) zadržovat pouze část odpočtu spornou. Obdobně se vyjádřila i advokátka Evropského soudního dvora v podobném případě jiné společnosti. Ministerstvo financí ovšem tyto právní názory odmítlo s tím, že finančním úřadům takovou možnost daňový řád nedává.
Ministerstvo navrhlo řešení v podobě zálohy na nadměrný odpočet
Ministerstvo se namísto cesty navržené Ústavním soudem rozhodlo jít cestou novely daňového řádu. Podle ní, pokud by finanční úřady při prověřování nárokovaného odpočtu narazily na pochybnosti, zahájily by, tak jako dosud, postup k odstranění pochybností, případně daňovou kontrolu. V souvislosti s ním by vydaly rozhodnutí o vydání nesporné částky podnikateli jako tzv. zálohy na nadměrný odpočet. Po dobu daňové kontroly by byla zadržována jen sporná částka. Pokud by závěrem kontroly bylo, že nesporná část odpočtu byla nárokována neoprávněně, bude podnikatel povinen ji vrátit.
Zálohy doprovází výrazný zásah do vlastnického práva podnikatelů
Potud se zdá být vše v pořádku. Ministerstvo financí se sice odmítlo řídit řešením Ústavního soudu, jeho jádro, tedy zákaz zadržovat nespornou část, však přijalo za své. Kde je tedy zakopaný pes? Zákon jednak neříká přesně, v jaké lhůtě má být o nesporné a sporné části odpočtu rozhodnuto. Je tak možné, že finanční úřady budou i nadále nespornou část odpočtu po nezanedbatelnou dobu zadržovat. Klíčový problém se značným dopadem na podnikatelské prostředí je ale skutečnost, že návrh zákona v souvislosti se zavedením záloh prodlužuje dobu pro vrácení odpočtu všem podnikatelům, tedy i těm, u kterých žádné pochybnosti nevznikají. Tam, kde dříve měli nárok na vrácení odpočtu do třiceti dnů, návrh nově lhůtu prodlužuje na čtyřicet pět dní. Zcela nesporných případů je přitom asi 95% a pro podnikatele to znamená výrazný negativní dopad do jejich cashflow. Splatnost bezúročné půjčky, kterou jsou mnozí z nich měsíc co měsíc nuceni poskytovat státu, se prodlužuje o celou polovinu, a to bez jakékoli kompenzace. Jejich právo na vlastnictví, zaručené Listinou a základních práv a svobod, je zasaženo.
Ústavní soud bývá při posuzování daní zdrženlivý
Má tento zásah do vlastnického práva takovou povahu a intenzitu, aby bylo možno uvažovat o jeho zrušení Ústavním soudem? S přihlédnutím k dosavadní judikatuře Ústavního soudu spíše nikoli. Ústavní soud bývá totiž při posuzování daňových zákonu velmi zdrženlivý. Říká, že daně jsou otázkou výsostně politickou a jako takové jsou doménou moci zákonodárné. V jednom ze svých nálezů například uvádí: ,,Ústavní soud nehodlá přezkoumávat souladnost daňové politiky s ostatními politikami státu, neboť by se ocitl na tenkém ledě ne vždy průkazných analýz, jejichž výsledky přísluší posoudit a vyvodit z nich politické konsekvence demokratickému zákonodárci, který musí zvážit, zda je daňová úprava vhodná a nezbytná.“
Prodloužení lhůty není vhodné a potřebné řešení
Při posuzování ústavního souladu jiného než daňového zákona soud obvykle používá test proporcionality. Zjišťuje, zda je posuzovaná úprava vhodná (lze jí dosáhnout sledovaného cíle) a potřebná (nešlo zvolit lepší prostředky) a zda její pozitiva převažují nad negativy. V daném případě by patrně soud shledal, že úprava potřebná není. Souvislost daňových záloh s prodloužením lhůty na vrácení nesporných odpočtů je totiž velmi malá. Zákonodárce v důvodové zprávě tvrdí, že lhůtu pro vrácení nesporných odpočtů potřebuje prodloužit, aby stihl řádně stanovit výši záloh u odpočtů sporných. Záloha se ale nestanovuje v navyšované lhůtě, ale až během zahájené kontroly. Na jiném místě důvodové zprávy tvrdí, že současná třicetidenní lhůta není dostatečná pro to, aby finanční úřad stihl sporné případy identifikovat. Toto tvrzení ale není podloženo žádnými daty ani žádnými stížnostmi úřadů na nedostatečnou lhůtu v minulosti. Neformálním doptáním na finančních úřadech lze naopak zjistit, že současná délka této lhůty je pro úředníky poměrně komfortní. Je tomu tak mimo jiné díky v nedávné době přijatým institutům kontrolních hlášení, které úřadu dávají o transakcích s DPH velmi dobrý přehled. Pokud má úřad závažné pochybnosti, může je řešit zahájením kontroly, na kterou se už lhůta nevztahuje. I pokud by nic z uvedeného neplatilo a lhůta se skutečně zdála státu nedostatečná, mohl ji prodloužit jen pro případy, kdy vzniknou pochybnosti. Zvolené řešení tak rozhodně není potřebné ani optimální.
Skutečným cílem je optické zlepšení příjmové stránky státního rozpočtu
Skutečný cíl zákona je ve skutečnosti úplný jiný než potírání daňových úniků. Stát tímto jednoduchým manévrem navyšuje prostředky na svém účtu na úkor účtů podnikatelů. Přiznává to koneckonců i ve zprávě RIA. Částku, kterou stat zadrží o patnáct dní déle, zpráva odhaduje na 24 miliard korun. Vdůsledku tak opticky zlepší schodek státního rozpočtu a vláda se bude moci pochlubit, jak úspěšným je hospodářem. Pokud by Ústavní soud použil zmíněný test, nutně by takový účelový zásah do vlastnického práva odsoudil jako protiústavní. Takový názor by jistě podpořila i skutečnost, že DPH má být dle předpisů EU založeno na principech proporcionality a neutrality. Podnikatelé DPH pro stát vybírají, ale tímto výběrem by měli být co nejméně zatíženi. Zadržení odpočtů přitom jde zcela proti těmto principům.
Protiústavní by byly rdousící účinky zákona
Bohužel pro podnikatele používá Ústavní soud v daňových věcech pouze test proporcionality modifikovaný, resp. zúžený. Při něm se vhodnost a potřebnost zákona neposuzuje. Soud hodnotí pouze to, zda zákon nezakládá neodůvodněnou nerovnost nebo zda nemá tzv. rdousící efekt. Nerovnost patrně v posuzované věci na pořadu není, klíčový tak zůstává prvek rdousícího efektu. Ten má zákon tehdy, pokud je extrémně nepřiměřený a jeho dopady mají až konfiskační charakter. Ekonomická činnost přestává být pro podnikatele výhodná a jsou zásadně negativně ovlivněny jeho hospodářské výsledky. Tyto dopady nemusí nastat jen samostatně, ale i kvůli kumulaci s jinými zatěžujícími povinnostmi (např. zmiňovaným kontrolním hlášením).
Jelikož se v tomto případě jedná o pouhé navýšení (i když nezanedbatelné) stávající lhůty, lze předpokládat, že pro podnikatele bude zákon přísný, ale nikoli likvidační. Zákon nepochybně představuje další krok ke zhoršení podnikatelského prostředí u nás. Účet za něj ale nemůže státu vystavit Ústavní soud, ale jedině volič v demokratických volbách.