Nejvyšší správní soud
do datové schránky
Věc: Návrh na zrušení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví MZDR 14600/2021‑2/MIN/KAN a MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN
Navrhovatelka: (anonymizováno)
Zastoupení: Ondřej Strava, advokát, IČ: 87532182, sídlem Ostrov u Macochy 180, 679 14
Odpůrce: Ministerstvo zdravotnictví České republiky, Palackého náměstí 375/4,128 01 Praha 2
Příloha: plná moc, smlouva o péči o dítě
V Ostrově u Macochy dne 22. dubna 2021
Shrnutí
Mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví byla až na výjimky zakázána přítomnost dětí v mateřských školách včetně lesních mateřských škol. Tím byla navrhovatelka, dítě docházející do lesní mateřské školy, omezena na svém právu na vzdělávání, právu na zdraví a právu na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Tento zásah do základních práv a svobod je nepřezkoumatelný, nepřiměřený, diskriminující a učiněný mimo zákonnou pravomoc ministerstva. Navrhovatelka proto soudu navrhuje, aby opatření pro nezákonnost zrušil.
1. Ministerstvo zakázalo přítomnost dětí v předškolním vzdělávání opatřením obecné povahy
Výrokem I bodem 5. mimořádného opatření č. j. MZDR 14600/2021-2/MIN/KAN ze dne 12. dubna 2021 a výrokem I bodem 5. mimořádného opatření č.j. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN ze dne 19. dubna 2021 (obě dále jako „opatření“) nařídilo ministerstvo podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví s účinností ode dne 19. dubna 2021, resp. 26. dubna 2021 omezení provozu mateřských škol podle školského zákona. Omezení spočívá v zákazu osobní přítomnosti dětí na předškolním vzdělávání v mateřské škole, s výjimkou
- a) dětí, které plní povinné předškolní vzdělávání s tím, že mohou být vzdělávány pouze v neměnných skupinách nejvýše 15 dětí,
- b) mateřských škol a tříd zřízených podle § 16 odst. 9 školského zákona a
- c) mateřských škol při zdravotnickém zařízení.
Opatření je opatřením obecné povahy.[1]
2. Zkrácení na právech opatřením obecné povahy posuzuje Nejvyšší správní soud
Dle § 101a odst. 1 zákona č. 150/2020 Sb., soudního řádu správního, je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Dle § 13 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb. o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 („pandemický zákon“) je k projednání návrhu na zrušení mimořádného opatření vydaného podle zákona č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné opatření vydalo Ministerstvo zdravotnictví („ministerstvo“).
3. Navrhovatelka byla opatřením na svých právech zkrácena
Navrhovatelka je přihlášena k docházce do lesní mateřské školy (anonymizováno) [2]. Je ve věku 5 let a neplní tedy zatím povinné předškolní vzdělávání. V lesní mateřské škole dochází ke vzdělávání a socializaci navrhovatelky, k jejím tělovýchovným, výtvarně-výchovným a dalším aktivitám a k přátelským stykům s dalšími dětmi a učiteli.
Opatřením bylo navrhovatelce znemožněno do lesní mateřské školy docházet. Tím bylo podstatně zasaženo do jejího práva na vzdělání, práva na zdraví a práva na soukromí a rodinný život.
4. Navrhovatelka podává návrh na zrušení opatření
Jelikož byla navrhovatelka zkrácena na svých právech opatřením, které je opatřením obecné povahy, podává Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení tohoto opatření.
5. Opatření musí být řádně odůvodněno
Dle § 101d soudního řádu správního zruší soud opatření obecné povahy mimo jiné tehdy, dojde-li k závěru, že je v rozporu se zákonem.
Dle § 173 odst. 1 soudního řádu správního musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. V odůvodnění je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.[3] Odůvodnění musí být zcela konkrétní, přezkoumatelné a opřené o příslušné podklady.[4] Odůvodnění opatření musí odpovídat tomu, že není vydáváno překotně v ranných fázích epidemie, ale s již roční zkušeností s ní po dostatku shromáždění odborných podkladů a jejich uvážení.[5]
5.1. Odůvodnění obsahuje jen dílčí argumenty
Pokud se důvodů uzavření mateřských škol týče, je odůvodnění opatření velmi stručné. Ministerstvo v něm uvádí jen několik dílčích argumentů, které se týkají spíše základních a středních škol a které jsou navíc rozporné.
5.2. Dle odůvodnění je u nejmladších dětí riziko nejmenší
V odůvodnění stojí, že školy (obecně, bez bližšího určení druhu školy) patří k nejpočetnějším ohniskům nemoci COVID-19 a že šíření onemocnění ve školách není zanedbatelné. Dle přiložených dat ÚZIS je ve školách evidován dlouhodobě významný počet ohnisek nákazy COVID-19. Prezentace odkazovaná pod 1. poznámkou pod čarou však ukazuje, že počet případů v mateřských školách byl ve srovnatelném období (tj. 31. srpna až 14. října) oproti jiným druhů škol nízký.
Dle dalšího tvrzení „incidence při otevření škol prudce stoupá mj. v závislosti na věku nemocných osob.“. Dále se uvádí, že „souvislost nákazy s pobytem v mateřských školách se jeví být u skupiny 3–6 letých dětí pravděpodobná, nicméně nelze prokázat, zda tento fakt významnou měrou ovlivnil celkový průběh epidemie.“.
I z dalších dat má vyplývat, že na základních školách je statisticky výrazně menší incidence onemocnění u mladších dětí, což má být způsobeno tím, že mladší děti mají méně intenzivních sociálních kontaktů a zároveň téměř nemění kolektiv ani učitele.
5.3. Dle odůvodnění kombinace provozních opatření riziko významně snižuje
Odůvodnění dále odkazuje na studii, podle které je při kombinaci provozních opatření riziko zvýšeného přenosu ve školách marginální. Mezi nejúčinnější provozní opatření má přitom patřit omezení extrakurikurálních aktivit, denní screening symptomů, ochrana dýchacích cest učitelů i žáků, dostatečné větrání nebo přesunutí části výuky ven.
5.4. Právo na vzdělání je údajně nedotčeno
Výkon ústavou zaručeného práva na vzdělávání „není dle ministerstva opatřením suspendován, neboť se žákům a studentům i nadále poskytuje vzdělávání v nejlepší dostupné formě“, tj. distanční.
5.5. Vhodné jsou dle odůvodnění menší skupiny dětí
Ve zvláštní části odůvodnění pak ministerstvo v bodě týkajícím se mateřských škol uvádí, že „s ohledem na zátěž celého systému (včetně mobility ve veřejné hromadné dopravě apod.) je nezbytné omezit v případě mateřských škol uvolnění opatření pouze na děti s povinností předškolního vzdělávání. Uvedené zároveň poskytne mateřským školám možnost vytvoření menších skupin dětí (do 15 osob), a to jak z prostorového, tak personálního hlediska.“.
5.6. V souhrnu svědčí opatření ve prospěch jiných opatření
Lze shrnout, že ministerstvo považuje mateřské školy za jedno z míst, kde se může šířit onemocnění Covid-19, přičemž ale zároveň tvrdí, že riziko šíření u této věkové skupiny je nejnižší ze všech skupin. Toto riziko se dá dále výrazně omezovat sérií opatření; vhodný je pobyt venku, testování a malé skupiny dětí.
Dle navrhovatelky je takové odůvodnění pro tak výrazný zásah do základních práv zcela nedostatečné a svědčí spíše ve prospěch přijetí jiných, méně omezujících opatření.
5.7. Distanční vzdělávání malých dětí je vyloučeno
Zcela nesmyslný je ve vztahu k mateřským školám argument o nedotčení práva na vzdělávání, které má být v dostatečné kvalitě („v nejlepší dostupné formě“) zajištěno distančně. Takový způsob vzdělávání je totiž u věkové kategorie 2 až 6 letých dětí prakticky vyloučen, mateřské školy ani nemají povinnost jej pro jiné než předškolní děti poskytovat.[6] Zásah do práva na vzdělání je tak zcela zjevný, ministerstvo se přitom vůbec nezabývá jinými alternativami.
5.8. Odůvodnění neobjasňuje klíčové skutečnosti
Není uvedeno, jaký význam má uzavření mateřských škol pro celkové epidemiologické řešení situace, proč je přijato právě za aktuálních epidemických podmínek a jaké epidemické podmínky jsou nezbytné pro jeho zrušení. Není posouzeno, jaká je rizikovost provozu mateřských škol ve srovnání s jinými nezakázanými činnostmi nebo opatřeními, jaké jsou dopady na šíření a účinky epidemie při nutnosti zajišťovat péči o děti jiným způsobem (např. u prarodičů), zda uzavření mateřských škol nezpůsobuje setkávání dětí v jiném prostředí, kde je proměnlivý a nekontrolovaný kolektiv nebo změnu vzorců mobility.
5.9. Odůvodnění hodnotí riziko šíření nemoci u malých dětí jako nízké
Z opatření je naopak seznatelné, že při dodržování opatření (testování, pobyt ve venkovním prostředí, omezení zbytných aktivit, ochrana dýchacích cest učitelů) představují pro šíření epidemie velmi nízké riziko.
5.10. Odůvodnění opomíjí specifika lesních mateřských škol
Odůvodnění se vůbec nezabývá lesními mateřskými školami, ačkoli jsou tato zařízení od běžných mateřských škol velmi odlišná. Kolektiv lesních mateřských škol je ve srovnání s běžnými školkami o několika třídách a desítkách dětí velmi malý. Zpravidla představuje pouze přibližně 15 dětí[7], přičemž právě tento počet je dle odůvodnění opatření relativně bezpečná velikost kolektivu. Naprostá většina programu lesních mateřských škol probíhá ve venkovním prostředí[8], které je z epidemického hlediska řádově bezpečnější než výuka v interiérech.
Lesní mateřské školy jsou navíc schopné uzpůsobit svůj provoz tak, aby se doba strávená uvnitř ještě zkrátila na naprosté minimum nebo aby byl počet dětí během jednoho dne příslušně snížen.
5.11. Opatření je nepřezkoumatelné
Uvedené zásadní nedostatky odůvodnění činí opatření nepřezkoumatelným a tedy nezákonným.
6. Listina chrání základní práva
Dle čl. 10 odst. 2 zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod („LZPS“) má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.
Dle čl. 31 LZPS má každý právo na ochranu zdraví.
Dle čl. 33 odst. 1 LZPS má každý právo na vzdělání.
Dle čl. 4 LZPS mohou být meze základních práv a svobod upraveny pouze zákonem; při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
6.1. Opatření do základních práv zasahuje
Opatřením jsou omezována základní práva na vzdělání, na zdraví a na soukromí a rodinný život ve prospěch tvrzené ochrany veřejného zdraví při šíření onemocnění Covid-19. Jako takové musí obstát v testu proporcionality, tzn. v testu vhodnosti, přiměřenosti a poměřování s konkurenčním právem.
6.2. Opatření je nevhodné
Při testu vhodnosti je třeba posoudit otázku, zda opatření umožňuje dosáhnout sledovaný a požadovaný cíl. Vzhledem ke zcela nedostatečnému odůvodnění lze ale tuto otázku posoudit jen obtížně. Jak bylo popsáno výše, ministerstvo se požadovanými účinky opatření nezabývalo. Opatření má přitom četné vedlejší dopady, například
- nutnosti pro hlídání dětí využívat prarodiče, tedy k onemocnění citlivé osoby,
- setkávání v neformálních, epidemiologicky nekontrolovaných kolektivech
- zvýšená mobilita v důsledku vynuceného doprovázení rodičů do práce, na nákupy atd.
Nejzávažnější negativní dopady má opatření na dotčené děti, kterým znemožňuje nebo velmi limituje možnosti vzdělávání, socializace, rozvoje dovedností, setkávání s kamarády, zdravého pohybu a velmi negativně působí na jejich zdravotní stav fyzický i psychický. Studie UNESCO [9] uvádí, že se uzavřením škol zvyšuje riziko ohrožení dětí domácím násilím a zneužíváním; objevuje se psychické i fyzické vyčerpání vlivem razantní životní změny; sociální izolace má katastrofální dopady na učení a rozvoj jednotlivců.
Opatření tedy dle navrhovatelky v testu vhodnosti neobstojí.
6.3. Opatření je nepotřebné
Při testu potřebnosti se opatření porovnává s jinými řešeními, jež umožňují dosáhnout stejného cíle.
Jak bylo uvedeno výše, u nejmladších dětí je ve srovnání s jinými věkovými skupinami rizikovost přenosu viru nízká. Pokud by navíc byla přijata alternativní opatření, tj. pravidelné testování kvalitními testy (např. tzv. poolovanými neinvazivními PCR testy ze slin[10]), mohla by být rizikovost nejen snížena, ale provoz školek by mohl mít díky přínosům hromadného testování dokonce velmi pozitivní efekt na regulaci epidemie.
V lesních mateřských školách je navíc zajištěný takřka neustálý pobyt ve zdravém, venkovním prostředí a pouze v malém kolektivu kolem 15 dětí. I dle vyjádření ministra zdravotnictví jsou přitom kolektivy mateřských škol o velikosti do 15 dětí „z epidemiologického hlediska asi naprosto bez problémů“.[11]
Pokud by tedy bylo jako řešení zvoleno otevření lesních mateřských škol za současného zajištění testování, vedlo by to zřejmě k výrazně lepším epidemiologickým a zdravotním výsledkům než při řešení posuzovaném. Navíc by nebylo zasaženo do práv dětí, provozovatelů (právo na podnikání) ani rodičů (právo na soukromí a rodinný život a výkon výdělečné činnosti).
Zcela nejasný je význam opatření při srovnání s jinými, většími školními kolektivy, jejichž setkávání je povoleno (např. malotřídky ZŠ mají dle výroku 1 bodu 4 písm. d) opatření povolen nerotační provoz až do 75 dětí).
Opatření tedy dle navrhovatelky v testu potřebnosti neobstojí.
6.4. Testu poměřování není při nevhodnosti a nepotřebnosti opatření třeba
Pokud by opatření obstálo v testech vhodnosti a potřebnosti, bylo by zapotřebí provést test poměřování, tedy porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv. V daném případě proti sobě stojí ochrana veřejného zdraví proti právu na vzdělání, ochranu zdraví, soukromí a rodinný život.
Test lze opět provést jen velmi obtížně pro nedostatek odůvodnění opatření. Navrhovatelka si jej zde dovoluje pominout mimo jiné i z důvodu, že považují opatření za nevyhovující v předchozích bodech.
7. Opatření zakládá nerovnost
Dle čl. I LZPS jsou si lidé v právech rovni. Opatřením přitom není znemožněno docházet do mateřských škol všem dětem. Výjimka je udělena dětem v předškolním věku a dětem postiženým. Navrhovatelka konstatuje, že potřeba vzdělávání a socializace dětí mladších předškolního věku rozhodně oproti předškolákům není ponížena. Naopak – právě v mladším věku děti potřebují děti rozvíjet sociální, tvůrčí, pohybové a další schopnosti a dovednosti, a pokud tak v pravém čase neučiní, může jejich vývoj v této oblasti výrazně utrpět.
Jelikož opatření osobám ve srovnatelném postavení přiznává různá práva, má navrhovatelka za to, že byla porušena zásada akcesorické rovnosti. Opatření přitom nemůže projít testem diskriminace i pro (opětovný) nedostatek odůvodnění. Jak uvádí Ústavní soud, „požadavek racionálního a navenek seznatelného odůvodnění opatření zasahujícího do základních práv, a to způsobem, který vyvolává mezi srovnatelnými subjekty rozdílné dopady, je přitom imanentní součástí testu diskriminace, tzn. posouzení toho, zda jde o odlišné zacházení dostatečně odůvodněné a přiměřené. Jen v tomto případě je možno považovat toto odlišné zacházení za ospravedlnitelné. V podmínkách právního státu je totiž nemyslitelné, aby jakýkoliv akt orgánu veřejné moci, který zasahuje do základních práv, nebyl racionálně a přesvědčivě odůvodněn, případně aby alespoň nebylo toto jeho odůvodnění seznatelné v rámci následného soudního přezkumu.“[12]
Opatření je tedy i z tohoto důvodu nezákonné.
8. Platné je jen opatření vydané v mezích zákona
Dle § 101d soudního řádu správního zruší soud opatření obecné povahy také tehdy, dojde-li k závěru, že že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci.
Dle čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
8.1. Ministerstvo může omezit jen osoby podezřelé z nákazy
- 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejné zdraví zmocňuje ministerstvo k zákazu nebo omezení styku těch skupin fyzických osob, které jsou podezřelé z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Styk těchto podezřelých osob může dle demonstrativního výčtu omezit mimo jiné uzavřením školy.
8.2. Opatřením se omezují i osoby bez podezření na nákazu
Opatřením se omezují všechny mateřské školy. Nikoli tedy pouze ty, u kterých je podezření na nákazu osob, indikované např. pravidelným antigenním testováním, nýbrž školy všechny. Opatření je tedy vydáno contra legem, mimo pravomoc, kterou ministerstvu zákon přiznává.
I z tohoto důvodu je opatření nezákonné.
9. Navrhovatelka žádá soud, aby opatření zrušil
Pro nepřezkoumatelnost opatření, jeho nepřiměřenost, rozpor s příkazem rovnosti v právech a překročení pravomoci ministerstva žádá navrhovatelka Nejvyšší správní soud, aby ve výroku rozhodnutí o tomto návrhu rozhodla takto:
- Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 12. dubna 2021, čj. MZDR 14600/2021‑2/MIN/KAN se ve výroku I. bodu 5. ruší.
- Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. dubna 2021, č.j. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN, se ve výroku I. bodu 5. ruší.
- Ministerstvo zdravotnictví České republiky je povinno uhradit navrhovateli náklady řízení a právního zastoupení, a to do 3 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí k rukám právního zástupce navrhovatelky, číslo účtu 1134176065/3030.
10. Při změně opatření žádá navrhovatelka o pokračování v řízení
Pokud by mělo být opatření ministerstvem změněno, žádá navrhovatelka, aby soud pokračoval v řízení, navrhovatelce umožnil na změnu reagovat a návrh na zrušení opatření příslušně upravit.
(anonymizováno)
zastoupená Ondřejem Stravou, advokátem
[1] Pl. ÚS 8/20, bod 54
[2] (anonymizováno)
[3] Např. 2741/2013 Sb. NSS
[4] 18 A 59/2020-226, bod 140
[5] Pl. ÚS 106/20, bod 79
[6] § 184a odst. 1 školského zákona
[7] 15 dětí je při vzdělávání v přírodě optimální počet dětí z hlediska bezpečnosti i práce se skupinou, na skupinu 15 dětí obvykle dohlíží 2 průvodci (tj. dva pedagogové nebo pedagog a další pracovník), viz https://www.lesnims.cz/lesni-ms/co-je-lesni-skolka.html
[8] § 34 odst. 9 školského zákona
[9] https://en.unesco.org/covid19/educationresponse/consequences
[10] Viz např. https://www.e-gene.cz/hromadne-testovani-na-covid-19.html
[11] Audio záznam z jednání Výboru pro zdravotnictví PSP ze dne 14. dubna 2021, od 34 minuty
[12] Pl. ÚS 106/20, bod 73.